Сущность государственных займов
Государственные займы, не только в России, но и в других государствах являются важным средством мобилизации доходов, так как налоговые и другие неналоговые доходы не могут обеспечить рост расходов государства на реализацию мероприятий бюджетной политики.
Сущность государственных займов состоит в том, что в качестве кредитора государства выступают собственники ссудного капитала, добровольно дающие средства государству в ссуду под определенный процент и на определенный срок.
Источники погашения государственных займов
Источниками погашения государственных займов и уплаты по ним процентов являются средства, мобилизуемые государством посредством сбора налоговых и неналоговых доходов. Кредиторы государства получают гарантированный доход в виде процентов.
Характеристика государственных займов
Государственные займы имеют как денежную форму, так и натуральную в виде выигрышей материальными ценностями.
Государственные займы выпускаются Правительством РФ и территориальными органами власти.
Государственные займы подразделяются на облигационные и безоблигационные. Внутренние государственные займы оформляются, как правило, облигациями на всю сумму займа. Безоблигационные займы — это займы Правительства РФ у сберкасс (банков) или внешние межправительственные займы, оформляемые путем записей по счетам государственного долга. Кроме того, в системе облигаций их подразделяют на рыночные, нерыночные и специальные выпуски займов.
Рыночные облигации государственных займов свободно продаются и покупаются на денежном рынке и не могут быть предъявлены к оплате до установленного при выпуске государственного займа срока.
Нерыночные облигации государственного займа не продаются и не покупаются. Они могут быть предъявлены к оплате по желанию вкладчика в любой момент до истечения срока займа с уменьшением процента выплат по облигациям.
Специальные выпуски государственных займов размещаются среди правительственных учреждений, страховых, пенсионных и других фондов. Облигации специальных выпусков не подлежат купле-продаже.
В случае, если государство не в состоянии выплатить по облигациям в сроки, установленные при выпуске займов, оно может принять решение на продление срока или уменьшение размеров выплачиваемых по облигациям процентов или сочетание обоих способов, что является исполнением своих обязательств перед гражданами, организациями и учреждениями.
В системе действий по управлению государственным и муниципальным займом (кредитом) важнейшим является обслуживание и погашение государственного и муниципального займа. Все затраты такого рода осуществляются за счет бюджетных средств, создавая дополнительную нагрузку на бюджет, а несвоевременность выплат ведет к увеличению суммы долга за счет штрафных санкций. С точки зрения инвестора наиболее приемлемо своевременное получение доходов и погашение займа, однако в условиях значительного роста государственной и муниципальной задолженности и бюджетного дефицита правительство вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга.
Способы регулирования займа:
- 1) Под рефинансированием государственного долга понимается погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.
- 2) конверсия — изменение доходности займов, т.е. в целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам (однако не исключено и увеличение процентов);
- 3) консолидация — изменение условий займов, связанных со сроком. Благодаря консолидации может быть достигнуто увеличение срока действия уже выпущенных займов;
- 4) унификация займов — это объединение нескольких займов в один. Цель — уменьшение количества ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы по обслуживанию государственного долга. Унификация обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и самостоятельно;
- 5) аннулирование государственного долга — мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенному займу. В некоторых случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько облигаций приравниваются в одной новой облигации, что избавляет государство от необходимости исполнять обязательства по ценным бумагам, размещенных на рынке в обесценившейся на момент расчета валюте.
Существующая система управления государственным долгом способствует сокращению объема потенциальных кредитных ресурсов инвестирования и объема внутренних инвестиционных ресурсов, т.е. обладает негативным эффектом.
Основная задача управления государственным долгом — изменение долговой стратегии с отсрочки платежей на сокращение долга.
Финансовый механизм регулирования внешней задолженности состоит в ликвидации ее части путем обмена на финансовые активы:
- — долг в обмен на собственность (проводится, как правило, в рамках программы приватизации) — предполагает обмен долговых обязательств на акции приватизированного предприятия и привлечение инвесторов.
- — долг в обмен на экспорт — предполагает поддержание конкурентоспособного производства в стране, освоение новых рынков, развитие экспорта и т.д. Важно поддержать отрасли, имеющие значительный экспортный потенциал.
- — долг в обмен на налоги — предполагается законодательное установление льгот для инвесторов, которые побудили бы их к инвестициям. В этом случае внешний долг будет погашаться за счет будущих доходов
- — реструктуризация долга — погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых обязательств с установлением иных условий обслуживания долга и срока его погашения.
Каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не несет ответственности за долги другого уровня, если они не были гарантированы. [4]
Таким образом, в управлении государственного и муниципального займа принимаются различные способы регулирования.
- 1) Под рефинансированием государственного долга понимается погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.
- 2) Конверсия — изменение доходности займов, т. е. в целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам (однако не исключено и увеличение процентов).
- 3) Консолидация — изменение условий займов, связанных со сроком. Благодаря консолидации может быть достигнуто увеличение срока действия уже выпущенных займов.
- 4) Унификация займов — это объединение нескольких займов в один. Цель — уменьшение количества ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы по обслуживанию государственного долга. Унификация обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и самостоятельно.
- 5) Аннулирование государственного долга — мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенному займу.
Источником погашения государственных займов и выплат процентов по ним выступают бюджетные средства. Таким образом, функционирование механизма государственного кредита приводит к появлению государственного долга.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственным долгом страны являются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, а также обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Государственные гарантии представляют собой способ обеспечения гражданскоправовых обязательств, в силу чего Российская Федерация как гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная гарантия, обязательства перед кредиторами этого лица полностью или частично.
Государственный долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Таким образом, количественные и качественные параметры состояния государственного долга, эффективность управления им определяют финансовое состояние страны. Это означает, что неумелое управление государственным долгом может привести к ее банкротству.
В соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 97 Бюджетного кодекса РФ) в состав государственного долга включаются:
1) кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
2) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
3) договоры и соглашения о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
4) договоры о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;
5) соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.
Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно).
Внешний долг Российской Федерации — это долговые обязательства Российской Федерации в иностранной валюте. Г осударственные внешние заимствования используются для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.
Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований страны на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Увеличение внешних заимствований допустимо в случае проведения реструктуризации внешнего долга, приводящей к снижению расходов на его обслуживание. Перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год отражается в Программе государственных внешних заимствований. Этот документ представляет собой перечень всех внешних заимствований страны на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства. В Программе содержится перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием:
(1) для несвязанных (финансовых) заимствований:
а) источника привлечения;
б) суммы заимствования;
в) срока погашения;
(2) для целевых иностранных заимствований:
а) конечного получателя;
б) цели заимствования и направления использования;
в) источника заимствования;
г) суммы заимствования;
д) срока погашения;
е) гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации, предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии;
ё) оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года;
ж) прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.
Связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм — это форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет
средств правительств иностранных государств, банков и фирм в основном в стране кредитора.
Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций представляют собой форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов и проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций.
В Программе государственных внешних заимствований должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн дол. США на весь срок займа. Данные займы и государственные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе Программы государственных внешних заимствований РФ Федеральным Собранием. Объем государственных внешних заимствований, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85% общего объема внешних заимствований. Правительство имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в Программу, если они осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга, в результате которой снижаются расходы на его обслуживание. Это право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования.
В Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу.
Существуют различные методы управления государственным долгом. Управление внутренним долгом в основном базируется на методах, отражающих одностороннее участие государства в этом процессе. К ним относятся:
1) рефинансирование, т.е. погашение старой задолженности за счет средств, полученных от размещения новых займов;
2) конверсия, что означает изменение доходности займов. Увеличение доходности направлено на привлечение дополнительных финансовых ресурсов, снижение — на уменьшение расходов по обслуживанию государственного долга;
3) унификация — это процесс объединения нескольких займов в один. Этот процесс сопровождается обменом старых облигационных займов на новые, что приводит к уменьшению видов обращающихся одновременно видов ценных бумаг и сокращению расходов государства;
4) аннулирование государственного долга, что означает отказ государства от требований кредиторов по конкретной части или в целом государственного долга.
Методы управления внешней государственной задолженностью преимущественно основаны на участии в принимаемых решениях обеих заинтересованных сторон — и заемщика и кредитора. К таким методам относятся:
1) рефинансирование, т.е. погашение старой задолженности за счет средств, полученных от размещения новых займов. Для успешного применения этого метода необходима высокая финансовая репутация страны-заемщика. На мировом финансовом рынке репутация заемщиков выражается в рейтингах, присваиваемых странам специальными агентствами в соответствии с международными правилами рейтингования;
2) реструктуризация долга. Этот метод выражается, прежде всего, в отсрочке выплат по долгу на значительно более поздние сроки, например с 2 лет до 10 лет. Итогом применения этого метода является значительная отсрочка платежа для заемщика при одновременном ее росте, так как увеличение периода погашения государственного долга влечет за собой выплату дополнительных процентов.
Управление государственным долгом требует выработки научно обоснованной концепции, экономического обоснования и аналитических расчетов. В экономически успешных странах в основе управления государственным долгом лежит, прежде всего, экономическая целесообразность, именно она определяет качество государственного долга, его конечный результат — социально-экономическое развитие или непосильное бремя для будущих поколений, банкротство государства.